武警改革的出与进：领导管理和指挥问题有望化

武警部队改革在全国两会后迎来重要进展。

两会后公布的《深化党和国家机构改革方案》中专辟一节“跨军地改革”，对武警所属力量进行部署，将列武警部队序列、国务院部门领导管理的现役力量全部退出武警。

原武警八大警种中六种转隶，归于相关国家职能部门；相应这些武警部队官兵也将退出现役，转为人民警察、行政编制等新身份。而海警部队则从国家海洋局划入武警部队。

3月29日，国防部新闻发言人任国强在记者会上公布了武警改革最新进展：武警部队内卫总队、机动总队和院校、科研机构、训练机构调整改革任务已基本完成；武警黄金、森林和水电部队移交整编，海警队伍转隶武警部队，以及公安边防、消防、警卫部队改制等工作，武警部队将会同中央和国家有关部门，共同完成好跨军地的改革任务。

从今年1月1日起武警部队归中央军委建制，不再列国务院序列，到此番职能分解、整合，一以贯之的原则是“军是军、警是警、民是民”。专家分析，在这一原则指导下，诸多武警部队中存在的领导管理和指挥问题有望得到化解。

消防职业化有望顺势落地

改革方案一公布，坊间很多声音称，这是离实现消防力量职业化最近的一次。

我国消防力量结构以公安消防部队为主，专职消防队、志愿消防队为辅。其中，公安消防部队列入武警序列，是武警八大警种之一，但是由公安部门管理。

对消防职业化的呼唤近几年不绝于耳，最近一次大讨论发生在3年前。2015年8月12日，天津港发生特别重大火灾爆炸事故，造成165人遇难，其中消防人员104人。事故发生后，诸多媒体和专家讨论消防职业化问题。

中国行政管理学会副秘书长沈荣华表示，武警消防官兵大多服役期满便退役，年轻消防员经常出现经验不足问题，导致人员和财产损失。而在很多发达国家，消防员都是专职消防员，经过长年累月的实战具备了丰富的经验。

经过此次改革，公安消防部队将不再列武警部队序列，全部退出现役。《深化党和国家机构改革方案》明确，公安消防部队转到地方后，现役编制全部转为行政编制，成建制划归应急管理部。

应急管理部是此次改革中新组建的国务院组成部门，将原分属于13个不同部门的应急管理、防灾减灾救灾职责整合，包括公安部的消防管理职责和国家林业局的森林防火相关职责，涉及的力量为武警消防部队和森林部队。

“这是我国应急救援力量走向职业化、综合化和集中化的重大举措。”国家行政学院应急管理培训中心副教授曹海峰认为，自“非典”以来，各地对专业应急救援力量的需求更加迫切，此次对消防部队进行转制和机构调整，牵头组建应急综合队伍，可以说是适逢其时。

同时，现役体制下消防队员2年服役期带来的问题，也将得到解决。曹海峰说，通过此次转制，消防员成为职业，长期困扰地方政府的消防队伍稳定性问题能在很大程度上得以改观。

脱掉军装的消防队伍，未来的职能也可能有所扩大。《方案》明确，公安消防部队划归应急管理部后，不仅承担灭火救援，还承担其他应急救援工作，充分发挥应急救援主力军和国家队的作用。

沈荣华表示，消防队伍原来是“养兵千日、用兵一时”，用途比较“专”，以后很可能拓展灭火之外的救援救灾职能，通过加强培训，组建一支专业能力强、覆盖面广的救援队伍。

非军事性职能剥离武警

包括消防部队在内，《党和国家机构改革方案》对武警传统八大警种(内卫部队、森林部队、水电部队、交通部队、边防部队、消防部队、警卫部队、黄金部队)中的6种作出了重新部署，边防、消防、警卫、黄金、森林、水电部队全部退出现役，武警实现“瘦身”。

中国政法大学军事法研究所所长李卫海分析，武警职能减少，背后的用意是让其回归到核心职能上，即维护国家政治安全和社会稳定、海上维权执法和防卫作战三类主要任务。

“这次改革挖掘了武警的本质，它区别于军队和警察，是以军事编制建构起来的国家武装力量，并具备一定的执法权。”李卫海说，改革让军队的归军队、政府的归政府、市场的归市场，也就是体现了军是军、警是警、民是民的原则。

例如，有着深刻时代烙印的黄金、水电、森林部队，在特殊的历史时期，这些承担建设者角色的部队，在重要资源能源勘探开采、水电设施修建、森林防火等难度较大的领域做出过巨大贡献。

“以前有些任务社会和企业干不了，没有那种牺牲精神。但现在随着技术条件的进步，武警部队与普通公民、法人和其他组织在承担和平建设者的角色上没太大差异，却有可能形成就业不足、与民争利的现象，与市场经济规律的基本要求存在背离。”李卫海说。

这一变革与基建工程兵的历史类似。1966年我国组建中国人民解放军基本建设工程兵，承担了许多国家大中型建设项目后，于1983年正式撤销。其中的水电、交通、黄金部队转入了武警序列。首任基建工程兵主任李人林曾说，基建工程兵是一支从事国家经济建设的部队，担负的任务绝大多数是非军事性的，势必进行改革。

35年后，武警部队进行了同样的改革，将非军事性职能剥离。李卫海认为，武警职能将回归两条主线，一是军事性，二是执法性。与战斗力无关的职能，应该舍弃。

理顺管理与指挥关系

《深化党和国家机构改革方案》显示，此番改革将彻底理顺武警部队领导管理和指挥使用关系。沈荣华表示，机构改革使得各类机构职能更加明确，将专业力量归入相应部门和机构，有利于进行集中指挥使用。而此前，武警部队分级指挥的体制在地方有时会导致指挥不畅。

中国军网曾发文介绍，此前，黄金、水电、交通、森林部队受国务院有关业务部门和武警双重领导，边防、消防、警卫部队则列入武警序列，由公安部门管理。

某地消防支队队员对此颇有感触，“灾害事件发生时，有时有关部门未根据应急救援预案要求，第一时间将信息通报给消防部队”，并且没有公布响应等级、明确响应主体及单位，致使救援时沟通、协作不畅。

李卫海也曾在调研中发现，武警部队指挥体制在实际操作中易遇到障碍。以消防部队为例，政府在调用部队时会受到限制，指挥链条过长。后来通过建立应急预案机制才解决了问题，但各地预案的质量和操作性也参差不齐。

此次改革中，武警部队有出有进，进的是原来由国家海洋局(中国海警局)领导管理的海警队伍。

2013年国家海洋局重组，将海洋局的海监、农业部的渔政、海关总署的缉私、公安部的海警四支执法队伍整合为海警队伍。沈荣华介绍，上次整合解决了海上执法力量分散的问题，而此次转隶则是考虑到海警队伍的军事性。在我国海洋活动日益频繁、海上维权越发迫切的情况下，海警队伍划归武警有助于其增强能力。

“海警部队由国家海洋局管理时，是一个部门的下属力量，与其他涉海部门的关系不是很清楚。”李卫海表示，海上犯罪往往是暴力型，配备武装力量符合现实要求。转隶至武警部队之后，有助于海警队伍在更高层面统一为海洋、海关、交通、环保、渔业等部门进行现场执法，理顺了关系。

关于海警队伍的转隶，此前已有苗头。1月10日，习近平向武警部队司令员王宁、政治委员朱生岭授武警部队旗。这是武警部队旗首次亮相，国防部随后解释旗帜寓意：下半部镶嵌的三个深橄榄绿条，代表武警部队担负维护国家政治安全和社会稳定、海上维权执法、防卫作战三类主要任务及力量构成。

当时，武警部队的海上维权执法力量如何构建尚未明确。此番靴子落地，海警部队划入武警，军事性身份更加彰显。国防部新闻发言人任国强日前在记者会上强调，海警转隶武警部队后，中国有能力、有信心、有决心捍卫国家主权安全和领土完整。

“总的来说，此次改革使得武警管理体系更加顺畅，职能更加明确，执法效率更高效。”李卫海说，另一方面，武警主体性也更加明显，与军队、警察越来越区分开来，将真正成为一支有中国特色的独立的武装力量体系。