浅谈消防行政执法过程中所存在的问题及对策

 

何谓消防行政执法？消防行政执法就是公安消防部门按照国家消防法律、法规和规章，通过行政处罚、行政许可、行政检查，适用于特定执法对象的具体行政行为。近年来，跟着科学技术的急速生长和各项法制的不断健康，在各级人民政府和公安消防部门的通力合作下，全国各地的消防行政法律形势大幅改进，各级消防督查人员依法行政、严格执法理念不断加强，各地的消防安全状况也得以不断优化，社会群众满意度集体提高。可是，跟着我国社会经济的迅速成长、经济结构的转变，消防行政执法涌现了很多新情况和新问题，严重限制着各地消防行政执法效率和水平的提高，阻碍着消防执法环境的改善。

　　一、消防行政执法中存在的问题

　　1、消防行政执法主体模糊。

　　首先，消防支队和消防大队执法权限不清。在消防验收方面，支队在验收的时候，会因为人情关系对于一些未整改的问题抱有一种心态，“反正还有日后大队监督呢，暂时放一马”，验收也就过了。同时，根据执法工作规范，“支队验收人员要向负责管理的辖区大队进行技术交底”，这是一句抽象性的空洞话语，没有任何实际操作性，大队在对经过消防验收的项目进行日常监管的时候，只要看到一张消防验收意见书，就会有这种心态，“反正支队验收过了，肯定没什么大队问题”，殊不知一些验收过的项目，经过一、两年运营，公司可能已经擅自改动了一些，改动后的项目存在火灾隐患，如果工作认真点的监督员还能发现，对于普遍执法不严的监督检查，根本发现不了问题，因此，这是一种上下级之间互相心理推诿的心态；在消防安全重点单位日常监管方面，根据《消防监督检查规定》（公安部第120号令），消防安全重点单位的界定标准由省级公安机关消防机构界定，但是没有明确支队列管的单位和大队列管单位的界定尺度，这就导致属地治理和分级管理的矛盾，支队在分配消防安全重点单位的时候，存在挑肥拣瘦的现象，缺乏担当精神，将“肥”的一块留给自己，当自己管不了或无力去监管时，又指示基层代管，将“瘦”的这一块分给基层。

    其次，消防大队和公安派出所权限不清。据《消防监督检查规定》（公安部第120号令），“公安派出所日常消防监督检查的单位范围由省级公安机关消防机构、公安派出所工作主管部门共同研究拟定，报省级公安机关确定”，至于派出所列管的消防安全重点单位和消防大队列管的消防安全重点单位也没有详细的标准。派出所消防监督管理工作只是省一级文件规定，未上升到部门规章，因此在执行方面权威性还有待提高。公安派出所一般管理辖区多数为乡村和郊区，由于历史的原因，村办企业和镇办企业，没有土地指标和规划许可证，办不了消防验收手续，《江苏省公安派出所消防监督管理工作规定》（苏公厅﹝2009﹞433号）第七条第二项规定：“发现未依法备案或取得消防行政许可的建设工程和公众聚集场所，及时移交公安机关消防机构处理”，即使公安派出所将违法企业移交给消防大队，大队除了行政处罚，根本无法给企业办理手续，违法行为依然存在。

　　2、政府统一领导消防工作的方针贯彻不到位。

　　首先，在消防安全委员设立和发挥作用方面，省、市、县一级都成立了消防安全委员会，但是国务院层面没有消防安全委员会，国务院对于消防的重视程度还停留在灭火的层面，火灾防控方面的行政执法，只将其纳入安全生产委员会，这也导致省、市、县三级消防安全委员会不能发挥应有的作用，形同虚设，消防安全委员会成员单位只是从本单位的利益出发，对于消防工作可有可无，只是在平时检查的时候补点台账，而且单位内分管消防工作的负责人也都是没有话语权的人员。其次，乡镇消防安全网格化方面，执法依据是中央社会管理综合治理委员会办公室、公安部、民政部、国家工商行政管理总局和国家安全生产监督管理总局联合印发的文件《关于街道乡镇网格化推行消防安全网格化管理的指导意见》（公通字【2012】28号），这只是文件，不是法律规范，不是部门规章，也没有配套运行的其他文件，因此乡镇政府很少重视消防安全网格化工作，更不用说人力和物力支持，乡镇网格化管理办公室日常运转也流于形式。

　　3、消防行政执法监督机制不健全。

　　在消防行政执法领域里，仍然存有选择性执法、以权代法、以言代法、以情代法、以罚代改、执法不公不严等问题，在办理消防行政许可、行政处罚等方面，部分监督员出于某种目的而不按规定办事，盲目简化程序，试图打“擦边球”，严重扰乱执法秩序。目前，公安部已制定下发了执法质量考核评议相关文件，各地也相继制定了消防行政执法的管理规定，这些规定的制定极大的规范和改进了各级公安消防机构的执法行为，但这种既做运动员，又做裁判员的做法，很难起到理想的效果。公安现役执法的弊端就是地方纪委监督够不着，上级纪委顾大局，同级纪委走过场。存在执法过错的单位不是站在纠正和改正错误的立场出发，不去追查和反思出现过错的原因，而是想方设法去遮盖，大事化小、小事化了。

　　4、消防行政执法人员业务素质不高。

　　因为消防执法队伍在大部分地区属于兵役制，工作岗位、工作流动性比较频繁，执法人员流动性强，在执法岗位上执法人员干时间短，都有暂时的心态，不能全身心地扎根于消防行政执法领域去专研，导致消防监督队伍整体素质偏低。执法规范化水平不高，一些执法不规范，不够文明，甚至不公平，不诚实；法律的威慑效应作为执法监督的唯一方式，与人民群众的热切期望相比，存在一定差距。

　　二、消防行政执法中存在问题的主要原因

　　1、消防法律法规制度不健全。

　　根据现行消防执法运行机制，确保消防行政执法更加完善，从而形成制度面前人人平等，规范有序的良好形势，这种现象与当前实际情况之间还有很大的差距，如《消防法》及相关法规还有待完善。执法手段还比较简单，一些拒不执行处罚的单位，必须向法院和其他有关部门申请强制执行，从而拖延了执法时限，执法效果不大，有的执法过错难以全面纠正。

　　2、政府部门的消防安全工作不够重视。

　　一些地方政府领导对消防工作没有给予足够的重视，针对财政收入、投资、就业、社会稳定等考虑因素，运用行政手段介入消防执法工作，忽视了法律赋予的政府的统一领导法定责任，缺乏消防安全意识和观念，在城市发展和更新工作中未将消防车道、消防水、消火栓等基础设施建设考虑在内，有的地方片面认为消防工作是消防队的事，全部交由公安消防部门包揽，造成孤掌难鸣的局面。消防职责定位不明确，当地有关部门责任意识不强，推诿的现象时有存在，只有联勤联动的表面文件。

　　3、消防行政执法人员培训学习不够。

　　大多数消防监督员，包括派出所民警，不接受系统的理论知识熏陶，专业素质不高，在实践中未能形成系统的法律逻辑思维，达不到应用的熟练程度，即使部队在每年的招警考试中，也会招录一些法律、化工等方面的人才，但是在实际使用的过程中，不能定人定岗，录非所用，用非所录的现象比较严重，尤其是在干部调整的过程中，各种人情和跑关系制约着消防执法人员分配的去向，有些消防工程专业出生的干部被分配到后勤等热门岗位，而一些不适合到行政执法岗位的人员被分配到执法领域。少数领导干部和执法人员的执法观念不强，责任感不强，一些恶劣的社会氛围萦绕部队，大家都把主要的时间和精力用在社会娱乐或个人未来利益的考虑上。

　　4、消防行政执法警力不足。

　　跟着社会经济的迅速发展和人民生活水平的日益提高，新型集镇的建设如火如荼，厂矿企业风起云涌，电气火灾越来越多，私家车堵路现象随处可见，行政许可项目数量逐年增多，火灾隐患报告核实数据继续上升，火灾等事故频发，各级消防部门任务呈现出巨大的增长态势，尤其是基层大队，一般只配备了约5的监督员，但面临监督检查、行政处罚、消防调查、宣传培训等任务，基层执法民警未及时跟进，导致难以扎实有效地开展好各项工作。

　　三、解决消防行政执法中存在问题的对策

　　1、健全消防行政执法制度体系建设。

　　一是要建立健全行政执法责任制，强化责任意识，明确执法责任和程序化。二是完善消防监督执法的基本制度，消防监督检查、建设项目验收、火灾事故调查、行政处罚等事项，制定严格的工作制度，完善具体执法行为，坚持不懈实施。三是从有效性、适用性、有效性方面分析现行规范性文件，改进方法，转变观念，开展消防监管，积极探索新途径、新方法解决新问题。四是全面推行政务公开。

　　2、加强与地方政府和相关职能部门的沟通协调。

　　各级政府和有关职能部门负责消防行政执法，各级消防部门必须向政府提交了开展消防监督管理工作的报告，加强对企业消防行政执法的宣传力度，加大地方领导对消防执法重要性的认识和重视，提高消防法律观念和法律意识，以明确的文件，向各级政府部门告知消防工作的职责，并适时予以督查考核。

　　3、加强消防行政执法能力的培训力度。

　　目前消防监督员队伍中，真正法律和工程类专业出身的比较少的，普遍缺少正规的专业培训和学习。最近几年，公安部消防局相继修订了《火灾自动报警系统设计规范》（GB50116-2013）、《建筑设计防火规范》（GB50016-2014）等标准技术规范，新修订的标准规范给消防行政执法工作带来了许多新的变化和挑战，如不认真加以学习领会掌握，则会对消防行政执法工作带来很大的制约，也会影响消防机构的执法权威。消防监督员应当参加法律专业的学习和培训，认真学习，确保法律、法规得到准确理解和严格执行，必须明确自己缺什么，需要补什么，养成良好的学习习惯，全面提升个人的法律素养和业务能力。

　　4、强化消防行政执法监督。

　　消防行政执法监督包括内部监督、司法监督、舆论监督、公民监督等，在内部监督方面，要严格执行《消防执法过错责任追究制度》等制度，强化从上而下的监督作用，在外部监督方面，要发挥好监督员的作用，从各方面，定期召开茶话会，听取他们对行政执法工作的意见和见解，在互联网上开设消防行政办事公告专栏和群众满意度测评专栏，采纳社会群众对各项消防执法工作的意见和建议。