公安部关于实施公安行政处罚裁量基准制度的指导意见
公通字〔2016〕17号
各省、自治区、直辖市公安厅、局，新疆生产建设兵团公安局：
行政处罚是公安机关行使的重要执法权，处罚裁量是否合理、适当，直接影响当事人权益。建立行政处罚裁量基准制度，对于规范公安机关行政处罚裁量权的行使，切实保障法律、法规和规章的正确实施，提高公安机关执法质量和公信力，促进社会公平正义，具有重要意义，也是贯彻落实党中央、国务院要求，推进公安机关执法权力运行机制改革的重要举措。为促进公安行政处罚裁量基准制度的建立、完善和落实，现提出以下指导意见：
一、公安行政处罚裁量基准的含义和内容
（一）本指导意见所指的公安行政处罚裁量权是指公安机关及其所属具有行政处罚权的机构依据法律、法规和规章的规定，在法定权限内，根据违法行为的事实、性质、情节后果以及社会危害程度，决定是否处罚以及对行政处罚的种类、幅度选择适用的权限。公安行政处罚裁量基准是公安机关法定裁量权的具体化，是公安机关结合执法实践，对法律、法规和规章中关于行政处罚的适用条件、情形以及相应的处罚种类和幅度予以细化而形成的裁量细则。
（二）公安行政处罚裁量基准以法律、法规和规章为依据，法律、法规之间不一致，或者地方性法规、规章之间不一致的，按照《立法法》和有关法律适用规则处理。
（三）公安行政处罚裁量基准一般包括法律依据、违法行为名称、违法情节和处罚幅度四个方面，主要细化、明确以下内容：
1、可以选择处罚种类的，列出选择处罚种类的裁量情形；
2、有处罚幅度的，列出2至3个裁量阶次，处罚幅度较大的，可以列出3个以上的裁量阶次；
3、对“情节较轻”、“情节较重”、“情节严重”等违法情节仅有原则性规定的，明确裁量情形；
4、处罚可以单处也可以并处的，明确单处或者并处的裁量情形。
（四）裁量基准作为公安机关行使法定裁量权的一般性指引，不在行政处罚决定书中援引。
二、裁量基准制度的基本原则
（一）合法性原则。坚持合法性为前提，符合立法目的和法治精神，法律、法规和规章对处罚种类和幅度，不予处罚，减轻、从轻或者从重处罚的情形有规定的，不得突破其规定。
（二）合理性原则。实施裁量基准制度是为了合理规范而非剥夺裁量权，应当根据过罚相当、公平、公正、教育与处罚相结合的要求，从违法行为的目的、动机、方式以及违法行为的性质、对象、次数、后果及社会危害程度等方面综合考量，合理确定裁量情节和阶次，避免僵化、机械执法。
（三）科学性原则。根据执法实践中已经或者可能遇到的具体情况，对法律、法规、规章中规定的适用条件、情形等进行细化、量化，做到符合客观事实，具有可操作性。
紧密结合实际，重点针对执法实践中常见、多发或者法律规定较为原则、裁量幅度较大的违法行为制定裁量基准，对不具备细化、量化条件的，可以不作细化、量化，或者作出原则规范。
三、裁量基准的制定主体、备案和修改完善
（一）制定主体。裁量基准原则上由设区的市（地、州）以上的公安机关制定。
上级公安机关已经制定裁量基准的，下级公安机关可以根据实际对相关内容予以补充或者细化，但不得与之相冲突。对地方性立法规定的公安行政处罚事项，由当地公安机关制定裁量基准。
（二）备案。下级公安机关制定的裁量基准应当报上一级公安机关备案。
（三）修改完善。各级公安机关应当建立裁量基准定期评估、清理制度，及时根据法律、法规、规章和上级公安机关裁量基准的变化以及执法实践需要对裁量基准进行修改、废止和补充。
四、裁量基准的适用
（一）公安机关在行政执法办案中应当合法、及时、客观、全面收集与裁量情节相关的证据，严格依据证据准确认定裁量情节，合理适用裁量基准。
（二）公安机关适用裁量基准应当坚持公平、公正，同等情况同等对待，不得因与违法行为不相关的因素区别对待当事人。
（三）违法行为人具有从轻、减轻、从重处罚或者不予处罚情节，但裁量基准未规定相关情节的，应当根据法定处罚幅度从轻、减轻、从重处罚或者不予处罚。
（四）对具有多个裁量情节的，在调节处罚幅度时一般采取同向情节相叠加、逆向情节相抵减的方式，也可以将对整个案情影响较大的情节作为主要考虑因素。
对违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，即使同时具有《公安机关办理行政案件程序规定》第一百三十六条第四、五项规定的从重情节，也应当作出不予行政处罚决定。具有《公安机关办理行政案件程序规定》第一百三十六条第一至三项规定情节的，不应认定为违法行为轻微。
对于有从重情节的违法行为人，同时有立功、主动投案并如实陈述自己违法行为等情节，需要在“减轻或者不予处罚”之间选择认定的，原则上认定为“减轻处罚”。
违法行为人同时有两个以上应当给予行政处罚的违法行为的，应当分别裁量，在具体裁量时互不作为从重情节。
（五）对于法律、法规和规章有专门条款将从重处罚情节规定为独立的违法行为的，如教唆、引诱、欺骗他人吸毒等，对该有关行为按照专门条款的规定处罚，处罚裁量时不再将教唆、诱骗等情节作为从重处罚情节。
（六）公安机关在办案中应当将实质影响行政处罚裁量的事项作为听取当事人陈述和申辩的重点，并在询问笔录或者行政处罚告知笔录中予以体现；在行政处罚内部审批报告或者审批表中说明裁量基准适用情况，并在行政处罚决定书中明确处罚的事实根据和法律依据，包括从重、从轻、减轻、不予处罚等情节，增强说理性。
（七）违法行为适用的裁量基准与刑事案件追诉标准接近的，应当首先查证该行为是否涉嫌犯罪，防止以罚代刑，放纵犯罪行为。
（八）不得对裁量基准作出前后不一致的解释，事实认定和法律适用不得反复无常。个别案件确实不宜适用裁量基准的，可以突破裁量基准依法作出处罚决定，但应当有充分的理由，并履行更加严格的审核审批、集体议案等程序。
五、裁量基准制度的监督指导
（一）裁量基准的制定主体，特别是省级公安机关应当定期整理、编发适用裁量基准的典型案例，通过具体案例指导行政处罚裁量权的合理行使。
各地公安机关应当逐步将裁量基准嵌入公安机关执法办案信息系统，以信息化手段保障裁量基准制度的实施。对需要社会公众普遍知晓的重大行政处罚决定要依法主动向社会公开，自觉接受社会对处罚裁量权的监督。
（二）各级公安机关应当通过案件法制审核、行政复议等途径加强对行政处罚裁量权行使的监督，并将行政处罚裁量基准执行情况纳入执法质量考评。对滥用行政处罚裁量权，构成违纪违法的人员，应当依据有关纪律规定及法律法规严肃处理。
各省级公安机关要加强对建立、落实公安行政处罚裁量基准制度的组织、实施，对工作中发现的问题，请及时报部。
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